蔡育鹏

[18]1936年5月《中国工农红军总政治部关于回民工作的指示》亦有争取与团结回民，提高回汉两民族的联合与团结的提法。

但囿于经济发展水平以及财政制度自身的缺陷，我国公民社会权的保障总体上仍是窄覆盖、低水平，相关制度远不健全。（二）改革财政预算制度，变行政主导为立法主导 社会权仅停留在宪法层面是无法实现的，社会权保障必须借助于法律{22}（P.2）。

并且，由于大量预算外资金的存在，这些资金能否及多大规模地投入到公民权利保障领域也完全取决于行政机关的意志，这就导致我国公民社会权保障制度的政策化、碎片化和各地方、各区域的差异性。它以保护或增进个人利益或财产为其具体目的，是公民相对于国家与社会的一种受益权，所对应的是政府和社会的财政给付，其实现与否以及实现程度都取决于公共财政的支持以及支持力度。市场机制固有的缺陷以及个体的差异性，导致部分公民无法从市场竞争中获得足够的维持其及家人生存及发展的资源。各国财政状况受制于本国的经济发展水平，经济资源的差异性直接影响各国的财政收入和政府对权利保障的财政给付能力。我国各级人大每年也要通过本级政府的财政预算案，但总体上仍然是行政主导预算案的制定执行，民主化程度明显不足。

作为一种财政模式，公共财政是指主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制{8}（P.24）。根据经济学原理，国家的财政开支可以划分为消费和投入再生产两大类。因此，区域协同治理规范应当是促进型与管制型规范的结合。

这有两种情形：一是依据上位法或国家政策专门授权而开展协同治理。政府除了要消极依法条行为之外，也要积极依法意作为。就政府协同来说，基于行政一体性原则，在中央政府的统一领导下，各级地方政府或其工作部门开展业务协助具有正当性，但行政机关间的协同行为不能超越行政权的边界，如果属于应当对本级人大负责的事项，如财政资金的转移使用，那么应当先经人大审议通过。地方法律权力的差异，如是否具有地方立法权等，不影响地方在法律地位上的平等性。

以备受关注的京津冀大气协同治理为例，其协同机构主要有两个：一是由国务院牵头、国务院有关部委和京津冀及周边地方共同参与的京津冀及周边地区大区污染防治协作小组（2018年改名为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组）。针对区域合作协议的效力，有学者指出：基于宪法上的法治国家可以推导出政府的诚实信用义务，单行法和判例也例证了政府的诚实信用义务，从而决定了区域合作协议对缔约主体的拘束力。

若是，则相关协同治理活动不具有正当性。我国20世纪60年代鼓励各省区加强经济技术协作，就是出于建立国内统一大市场发展目标的目的。地方人大联合立法意味着不同行政区域的人民进行了民意的联合，这与《宪法》按行政区域实现人民当家作主的基本结构有所龃龉。同时要注意，区域协同治理会产生外溢效应，从而对区域外民众利益产生影响。

[32]无论是综合性立法还是单行性立法，完备的区域协同治理立法至少应包含3个方面的内容。地方开展协同活动是否必须获得宪法或法律的明确授权？有学者认为：按照‘法无授权即禁止的法理，地方政府间所展开的种种跨域合作行为事实上属于‘超越职权的违法行为。二是全国人大常委会授予特定区域以协同治理方面的立法权。多年来，区域协同治理形成了召开联席会议、成立联合机构、签署合作协议、通报政策信息、统一执法标准、制定共同立法等丰富的形式。

但是，若因此认为这种方式不具备代议民主的元素，从而可以回避民主审议则不妥当。在改革开放以来的经济建设中，地方之间恶意竞争、邻避效应等现象并不少见。

虽然小组成员囊括了众多省部级领导，但是小组成员多是兼职。合宪的区域协同治理，还须通过立法将规则具体化，形成协同治理的组织法、行为法和责任法制度。

（一）目标规则 只有为了完成共同任务并针对具有合作必要的事项，才适宜开展协同治理。[34]就区域协同治理而言，组织法的核心问题是协同组织的权力及运行规则，也涉及协同组织之间的关系、协同组织的内部关系、协同组织与其监管者之间的关系、协同组织与其他组织以及社会公众之间的关系等层面。区域协同治理规范可以部分采用促进型规范，鼓励地方参与协同治理活动，为中央和相关地方提供相容的有效激励，为协同治理提供目标。这种裁断或仲裁机制不同于《中华人民共和国仲裁法》规定的平等主体之间就合同及其他财产权益纠纷的仲裁制度，而是属于党政机关的内部管理行为。按照关系平等规则，各地方在协同治理中具有完整的独立性，不可产生某一地方获得其他地方事务上管辖权的效果。[17]叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期。

区域协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。作为一个法律用语，本文中的地方主要指作为地方国家权力机关的地方各级人大和作为其执行机关的同级政府。

[40][德]齐佩利乌斯：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第249页。如果要进行宪法解释，至少应考虑以下因素：中央统一领导和地方主动性积、极性的发挥，区域式民主的保障，核心城市带动区域经济社会发展，公共事务的治理绩效以及责任制。

其二，不同地方的政府及其部门之间达成的书面文本属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，由于对地方经济社会发展具有直接的影响，因此其性质应当属于政府信息。[33]孟庆国、魏娜、田红红：《制度环境、资源禀赋与区域政府间协同——京津冀跨界大气污染区域协同的再审视》，《中国行政管理》2019年第5期。

区域协同治理涉及管辖权的委托行使。[44] 第三，制定何种功能的规范？当前，区域协同治理的主要领域是经济社会发展领域。作为国家权力的具体运行，协同治理行为应当在本地方及相关地方获得民主的审议和监督，由国家权力机关事先批准或通过备案等方式予以审查。[5]韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，《法律科学》（西北政法大学学报）2018年第2期。

《宪法》在总体上规定了合宪性审查的制度体系。其中宪法原则或宪法精神即属于宪法内在价值层面。

区域协同治理并非地方完全自主，中央的控制权是十分必要的。对区域合作的规定都很简单和原则，需要根据本地方实际情况加以细化。

在责任法中，还应恰当发挥人民法院的功能。就地域管辖权而言，协同对象应位于当地行政区域范围之内，或至少部分位于该区域内。

（六）形式规则 在外观上，区域协同治理应当符合一定的形式要求。[36]协同组织并非必须存在，但若要存在，则不能仅有象征意义，甚至徒增行政成本、尾大不掉。尽管《行政诉讼法》并不完全排除抽象行政行为的可诉性，但大量协同行为不具有具体行政行为的性质，甚至未必属于行政行为。其三，开展协同治理的收益应当显著超出行政区域内部治理的收益。

克服建立在地域分割基础上的低水平发展，是区域协同治理的重要功能。基于协同各方法律地位的平等性，这种表达和请求属于参与各方的权利，应予明确保障。

（二）地方自主规范：权力合宪性 区域协同治理的主体是相关地方。[28]工作机构之间的协同活动在一定程度上避免了代议机关跨地域行使国家权力的争议，不会对人民代表大会制度产生直接的冲击。

有学者指出：区域平等并非基于或来源于人的平等。[16]实际上，未经中央批准的合作协议，符合上位法及政策目的的，可以获得相应的效力。